Lettre au ministre de l’Immigration, de la Francisation et de l’Intégration sur le Programme d’expérience québécoise

Le 4 février 2020

Monsieur Simon Jolin-Barrette
Ministre
Ministère de l’Immigration, de la Francisation et de l’Intégration
Édifice Marie-Guyart
1050, rue Louis-Alexandre-Taschereau
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Québec (Québec) G1R 5E6
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Objet : Conformité des règlements modifiant le Programme d’expérience québécoise avec les dispositions de la Charte des droits et libertés de la personne

Monsieur le Ministre,

La Charte des droits et libertés de la personne confie à la Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse le mandat de relever les dispositions des lois et des règlements du Québec qui lui seraient contraires et de faire au gouvernement les recommandations appropriées^[1]. Nous formulons donc les présents commentaires en vertu de ce mandat.

Le 30 octobre 2019, le Règlement modifiant le Règlement sur l’immigration au Québec^[2] a été publié à la Gazette officielle du Québec. Ce règlement visait entre autres à introduire des modifications substantielles au Programme de l’expérience québécoise (ci-après « PEQ »). Par l’effet de l’article 104 de la Loi sur l’immigration au Québec^[3], ce règlement était soustrait à l’obligation de prépublication prévue à la Loi sur les règlements^[4]. Il entrait donc en vigueur au lendemain de sa publication, le 1^er novembre 2019, à l’exception de l’article 2 dont l’entrée en vigueur était prévue le 1^er janvier 2020^[5]. Comme on le sait, le gouvernement a décidé de retirer en partie ces modifications. Un nouveau règlement a donc été publié le 14 novembre dernier pour remplacer les dispositions concernées^[6].

La Commission estime que certaines dispositions du Règlement d’octobre 2019 étaient susceptibles de contrevenir aux dispositions de la Charte. Quelques dispositions ont été remplacées en novembre 2019, mais les autres dispositions potentiellement attentatoires devraient faire l’objet d’une nouvelle publication.

Soulignons que le règlement publié le 30 octobre dernier visait également à introduire un « test » des valeurs à être administré aux candidats à l’immigration^[7]. Un guide pratique intitulé « Les valeurs démocratiques et les valeurs québécoises exprimées par la Charte des droits et libertés de la personne » a aussi été rendu public par le gouvernement en décembre 2019. La Commission préfère réserver ses commentaires sur le « test » des valeurs et le guide pour l’instant. En conséquence, les recommandations suivantes ne concernent que certaines des modifications au PEQ qui ont particulièrement retenu notre attention en raison de leur effet potentiel sur les droits garantis par la Charte.

L’introduction de listes restrictives de domaines de formation ou d’emplois

Les nombreux efforts faits par les gouvernements successifs pour recruter des étudiants et travailleurs étrangers insistaient sur la possibilité de pérenniser leur séjour par le biais du PEQ^[8]. On peut d’ailleurs penser que ces arguments ont été déterminants dans le choix de ces personnes de venir s’établir au Québec.

D’ailleurs, l’orientation 3 du Cahier de consultation sur les orientations en immigration, publié l’été dernier, confirmait que le gouvernement comptait continuer à « [f]avoriser la sélection permanente de travailleurs étrangers et de ressortissants étrangers diplômés du Québec répondant aux besoins du marché du travail et résidant temporairement sur le territoire » par l’intermédiaire du PEQ^[9]. La modification de ce programme, par la création de listes restrictives de domaines de formation ou d’emplois ou autrement, n’avait quant à elle jamais été évoquée dans les orientations ministérielles.

Ces changements inattendus ont suscité une grande inquiétude parmi les étudiants étrangers et les travailleurs qui avaient, jusqu’à la publication du Règlement d’octobre 2019, des attentes légitimes à l’effet qu’ils pourraient bénéficier d’une voie d’accès à la résidence permanente qui corresponde à leur situation. La transformation radicale des règles a plongé ainsi des milliers de résidents du Québec dans une grande insécurité, d’autant plus que les listes d’emplois et de domaines de formation admissibles, qui sont susceptibles d’être soumises à une réévaluation annuelle dont les détails n’ont jamais été précisés, ont fait l’objet de nombreuses critiques^[10].

Comme la Commission le soulignait déjà dans son mémoire sur le projet de loi n° 9, l’incertitude créée chez ces résidents du Québec par les modifications inattendues aux programmes d’immigration « risque d’affecter l’exercice de plusieurs de leurs droits garantis par la Charte et notamment leur droit à la sauvegarde de la dignité et à leur capacité à faire des choix relevant de leur sphère d’autonomie personnelle telle que protégée par leurs droits à la liberté et à la vie privée »^[11]. Ces modifications sont également susceptibles de porter atteinte au droit à la sûreté protégé par l’article 1^er de la Charte, lequel comporte un aspect psychologique^[12] et qui protège contre une atteinte à l’équilibre psychologique^[13] les personnes qui ont quitté famille et amis et souvent investi des sommes considérables sous la promesse d’un accès à la résidence.

L’exigence de maîtrise du français par le conjoint

L’alinéa 33 (3°), tel qu’il aurait été introduit par Règlement d’octobre 2019, prévoyait que l’étudiant qui a séjourné au Québec dans le but principal d’y étudier et, le cas échéant, son époux ou conjoint de fait, doivent avoir une connaissance suffisante du français pour être admissible au PEQ.

L’alinéa 34 (8°) du Règlement d’octobre 2019 aurait été au même effet pour le ressortissant étranger qui séjourne au Québec dans le but principal d’y travailler et pour son époux ou son conjoint de fait.

Les deux alinéas ne spécifiaient pas qu’il s’agit du conjoint de fait qui accompagne l’étudiant ou le travailleur, comme le mentionne par exemple l’article 51 du Règlement sur l’immigration au Québec dans le contexte du Programme des entrepreneurs^[14].

Notons que, contrairement à la grille de sélection du travailleur qualifié actuellement en vigueur^[15], la modification introduite par le Règlement d’octobre 2019 aurait fait de la connaissance de la langue par le conjoint une condition éliminatoire pour le Programme d’expérience québécoise.

Si les dispositions du Règlement d’octobre 2019 avaient effectivement pour objectif de viser l’époux ou le conjoint de l’étudiant et du travailleur même s’il ne l’accompagne pas, on peut s’interroger sur leur caractère discriminatoire.

En effet, le statut marital fait partie de l’état civil^[16]. Or l’état civil d’une personne est un motif de discrimination prohibé en vertu de l’article 10 de la Charte. En outre, la Cour suprême nous enseigne que « [l]a dignité humaine est bafouée par le traitement injuste fondé sur des caractéristiques ou la situation personnelles qui n’ont rien à voir avec les besoins, les capacités ou les mérites de la personne »^[17]. Le fait de faire reposer la sélection d’une personne sur les qualifications linguistiques de son époux ou de son conjoint de fait qui ne l’accompagne pas est donc susceptible de constituer une atteinte discriminatoire au droit à la dignité en plus de poser des problèmes manifestes de preuve.

Ce procédé semble, en outre, contourner les règles du regroupement familial, un programme d’immigration qui découle de la compétence fédérale en la matière^[18] suivant lequel la sélection des étrangers se fait en fonction de la relation qu’ils entretiennent avec un citoyen canadien ou un résident permanent^[19]. Or en vertu de l’Accord Gagnon-Tremblay–McDougall^[20] et de la Loi sur l’immigration au Québec^[21], le Québec ne sélectionne pas les étrangers de la catégorie du regroupement familial.

Le programme du regroupement familial repose sur un objectif de réunification des familles^[22] et le fait d’interférer avec la possibilité d’y recourir est susceptible de compromettre « la “sphère irréductible d’autonomie personnelle” à l’intérieur de laquelle chaque individu a le droit de faire ses propres choix, sans intervention de l’État »^[23], laquelle participe du droit à la liberté garanti par la Charte.

Ainsi, la Cour suprême du Canada conclut qu’une disposition de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés^[24] contrevient au droit à la liberté^[25] parce qu’elle permet que soient intentées des poursuites pénales contre des personnes qui ont fourni de l’aide à un membre de leur famille pour entrer illégalement au Canada^[26].

L’interférence avec les règles de regroupement familial sont notamment susceptibles de compromettre le droit au respect de sa vie privée que protège l’article 5 de la Charte. En effet, la Cour d’appel du Québec a confirmé que le « droit à la vie privée comprend celui très personnel de vouloir vivre avec un conjoint de fait »^[27].

En outre, en droit international, le droit au regroupement familial est considéré comme étant un « droit humain fondamental »^[28].

Ce droit découle, entre autres, de l’interprétation de l’article 16 de la Déclaration universelle des droits de l’homme qui énonce que « [l]a famille est l'élément naturel et fondamental de la société et a droit à la protection de la société et de l'État »^[29].

Du reste, l’article 10 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels indique qu’« [u]ne protection et une assistance aussi larges que possible doivent être accordées à la famille, qui est l'élément naturel et fondamental de la société ».^[30]

En évaluant la connaissance du français de l’époux ou du conjoint de fait même s’il n’accompagne pas le demandeur, on procède en quelque sorte à sa sélection en même temps qu’à celle du demandeur. Si une telle condition était imposée, elle empêcherait la sélection d’une personne dont l’époux ou le conjoint de fait qui ne l’accompagne pas ne connaît pas suffisamment le français. Dans l’état actuel du droit cette personne peut réussir sa sélection et procéder au regroupement familial avec son époux ou conjoint de fait sans que celui-ci ne fasse l’objet d’une sélection. La modification contraindrait éventuellement le candidat à l’immigration à choisir entre sa candidature et son époux ou son conjoint de fait.

La durée variable de la condition relative à l’occupation d’un emploi

L’alinéa 34 (3°) qui aurait été introduit par le Règlement d’octobre 2019 prévoyait la période durant laquelle le ressortissant étranger qui séjourne au Québec dans le but principal d’y travailler doit avoir occupé son emploi au cours des 24 mois ayant précédé sa demande pour être admissible au PEQ.

Cette période aurait varié en fonction du niveau de compétence au sens de la Classification nationale des professions : elle aurait été de 12 mois si le travailleur a occupé un emploi de niveau 0, A ou B et de 18 mois dans le cas d’un emploi de niveau C ou D. Ce faisant, la disposition imposait une condition plus lourde (occuper l’emploi 6 mois de plus) pour les travailleurs peu qualifiés que pour les travailleurs qualifiés.

Or, la Commission a déjà déclaré que le fait que les conditions d’immigration varient en fonction du niveau de qualification des candidats est susceptible de constituer une atteinte discriminatoire au droit d’exercer en pleine égalité son droit au respect de sa dignité et au droit à des conditions de travail justes et raisonnables sur la base de la condition sociale^[31].

Les conditions particulières de l’offre d’emploi

L’alinéa 34 (5°) qui aurait été introduit par le Règlement d’octobre 2019 aurait imposé au ressortissant étranger qui séjourne au Québec dans le but principal d’y travailler d’avoir respecté les conditions particulières de son offre d’emploi comme condition à sa sélection.

Or, une grande proportion des travailleurs qui auraient été susceptibles de recourir à l’article 34 sont titulaires d’un permis de travail temporaire qui ne leur permet de travailler que pour un employeur spécifique dans un emploi spécifique^[32].

Le travailleur étranger qui désire exécuter un autre travail que celui mentionné à son permis ou qui désire changer d’employeur, qu’il ait perdu son travail pour des raisons hors de son contrôle ou qu’il l’ait quitté volontairement, doit obtenir un nouveau permis de travail^[33]. Le fait de conclure un contrat de travail sans permis valide peut faire perdre au travailleur le bénéfice des protections que reconnaît le droit du travail^[34].

Fondamentale pour le travailleur, la faculté de démissionner « marque la différence entre l’esclavage et la conception contemporaine du contrat de travail »^[35]. La Cour d’appel de la Colombie-Britannique explique d’ailleurs à ce sujet que la restriction de mouvements dans le contexte du travail constitue avec l’emprisonnement, une des formes les plus graves d’atteinte au droit à la liberté de sa personne^[36].

En privant une personne de la possibilité de quitter son emploi, on supprime son ultime moyen de négociation en cas de désaccord avec son employeur. L’employé ne dispose plus de son dernier recours si d’aventure il était soumis à des conditions de travail injustes, déraisonnables ou qui menacent sa santé, sa sécurité ou son intégrité physique. Cet état de fait compromet l’équilibre que le droit du travail cherche à créer.

Ainsi, écrit la Cour suprême :

« L’objectif principal du droit du travail a toujours été et, nous nous permettons de dire, sera toujours de neutraliser l’inégalité du pouvoir de négociation qui est et doit être inhérent dans les relations employeur-employé. […] Il s’agit d’une tentative d’insuffler du droit dans une relation de commande et de subordination. »^[37]

Parce qu’il interfère avec le rééquilibrage des forces en présence que le droit du travail tente d’opérer, le recours à des travailleurs liés par un permis de travail fermé est susceptible de compromettre leur droit à la sûreté et la liberté de leur personne^[38], ainsi que leur droit à des conditions de travail justes et raisonnables et qui respectent leur santé, leur sécurité et leur intégrité physique^[39].

En effet, le fait d’être lié à un seul employeur pour un emploi spécifique, combiné à l’absence de protection contre les rapatriements unilatéraux, rend l’exercice des recours prévus par les différents régimes de protection existant en droit du travail (normes du travail, santé et sécurité du travail, droits et libertés, syndicalisation) extrêmement difficile^[40].

Cela étant, il est donc très peu probable que le travailleur ait un quelconque contrôle sur le respect des conditions particulières de l’offre d’emploi. Il est ainsi susceptible d’être pénalisé pour le non-respect de ces conditions par son employeur.

À l’issue de notre analyse des deux règlements publiés à l’automne 2019, nous concluons que le premier apportait des changements au Règlement sur l’immigration au Québec qui nous apparaissent susceptibles de contrevenir aux dispositions de la Charte.

Certaines de ces dispositions potentiellement attentatoires ont été remplacées par les dispositions originales par la voie réglementaire en novembre 2019. Les autres dispositions potentiellement attentatoires devraient faire l’objet d’une nouvelle publication.

Nous sommes d’avis que pour être conforme aux dispositions de la Charte, le règlement à venir devrait tenir compte de la présente analyse. Nous recommandons, en particulier :

• d’éviter de procéder à des modifications inattendues aux programmes d’immigration, particulièrement si elles sont en décalage avec les orientations gouvernementales déjà publiées;
• d’éviter d’imposer indirectement une sélection des personnes admissibles au regroupement familial – un programme aux visées humanitaires – notamment par une exigence de connaissance du français d’un conjoint qui n’accompagne pas le candidat potentiel à l’immigration;
• d’éviter de poser des conditions différenciées en fonction du niveau de compétence au sens de la Classification nationale des professions; et
• d’éviter d’imputer au travailleur lié par un permis de travail fermé le respect des conditions particulières de l’offre d’emploi qu’il a reçue.

Je vous prie d’agréer, Monsieur le Ministre, l’expression de ma considération distinguée.

Philippe-André Tessier
Président

[1] RLRQ, c. C-12, art. 71(6°) et 56, al. 3 (ci-après « Charte »).

[2] Règlement modifiant le Règlement sur l’immigration au Québec, (2019) 44 G.O. II, 4455 (ci-après « Règlement d’octobre 2019 »).

[3] RLRQ, c. I-0.2.

[4] RLRQ, c. R-18.1.

[5] Règlement d’octobre 2019, art. 17.

[6] Règlement modifiant le règlement sur l’immigration au Québec, (2019) 46A G.O. II, 4575A.

[7] Règlement d’octobre 2019, art. 2.

[8] Voir entre autres la campagne « Dessinez votre avenir au Québec après vos études » Sur le site Immigration, Francisation et Intégration Québec, [En ligne]. https://www.immigration-quebec.gouv.qc.ca/publications/fr/peq/Presentation_VivreQuebecApresEtudes.pdf (date d’accès: 31 janvier 2020) ainsi que Guillaume Cliche-Rivard, « Changer les règles en cours de route : l’injustice derrière la réforme de l’immigration, La Presse, 6 novembre 2019, [En ligne]. https://www.lapresse.ca/debats/opinions/201911/05/01-5248482-changer-les-regles-en-cours-de-route-linjustice-derriere-la-reforme-de-limmigration.php (date d’accès : 31 janvier 2020).

[9]Ministère de l’immigration, de la diversité et de l’inclusion, Cahier de consultation intitulé « La planification de l’immigration au Québec pour la période 2020-2022 », 2019.

[10] Radio-Canada, « Immigration : la réforme du gouvernement Legault suspendue, des consultations à venir », 8 novembre 2019, [En ligne]. https://ici.radio-canada.ca/nouvelle/1382870/peq-caq-immigration-reglement-etudiants-travailleurs

[11] Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse, Mémoire à la Commission des relations avec les citoyens de l’Assemblée nationale concernant le projet de loi n° 9, Loi visant à accroître la prospérité socio-économique du Québec et à répondre adéquatement aux besoins du marché du travail par une intégration réussie des personnes immigrantes, (Cat. 2.412.99.3), 2019, p. 20.

[12] Carter c. Canada (P.G.), 2015 CSC 5, par. 64. Notons que la notion de sécurité sur laquelle se fonde la décision Carter recoupe celle de sûreté utilisée dans la Charte québécoise : Christian Brunelle et Mélanie Samson, « Les droits et libertés dans le contexte civil » dans Collection de droit, École du Barreau, vol. 8, Droit public et administratif 2019-2020, p. 55.

[13] Curateur public du Québec c. Syndicat national des employés de l'Hôpital St-Ferdinand (C.S.N.), [1996] 3 R.C.S. 211, par. 95.

[14] Règlement d’octobre 2019, art. 33 (3°) et art. 34(8); Règlement sur l’immigration au Québec, RLRQ, c. I-0.2.1, r. 3, art. 51.

[15] Id., Annexe A.

[16] Brossard (Ville de) c. Québec (Commission des droits de la personne), (1988) 2 R.C.S. 279.

[17] Law c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration), [1999] 1 R.C.S. 497, par. 53.

[18] Accord Canada-Québec relatif à l’immigration et à l’admission temporaire des aubains (Accord Gagnon-Tremblay–McDougall), 5 février 1991.

[19] Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, c. 27, art. 12.

[20] Préc., note 18, art. 13.

[21] Loi sur l’immigration au Québec, préc., note 3, art. 18.

[22] Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, préc., note 19, art. 3.

[23] Christine Campbell et Stéphanie Fournier, « Charte québécoise : droit à la vie, à la sûreté, à l’intégrité et à la liberté de la personne », dans Jurisclasseur Québec, coll. « Droit public », Lexis-Nexis, 2016, 10.1/17.

[24] Préc., note 20.

[25] Charte canadienne des droits et libertés, Partie I de la Loi constitutionnelle de 1982 [annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (1982, R.-U., c. 11)], art. 7.

[26] R. c. Appulonappa, 2015 CSC 59.

[27] Laroche c. Lamothe, 2018 QCCA 1726, par. 63.

[28] United Nations High Commissioner on Refugees [UNHCR], « Summary Conclusions : Family Unity, Expert Roundtable organized by UNHCR and the Graduate Institute of International Studies, Geneva, Switzerland, 8-9 November 2001 » in Erika Feller, Volker Türk and Frances Nicholson (eds.), Refugee Protection in International Law: UNHCR’s Global Consultations on International Protection, CUP, 2003, 604 à la p. 605 [traduction libre].

[29] Déclaration universelle des droits de l’homme, Rés. 217 A (III), Doc. Off. A.G. N.U., 3^e sess., suppl. n° 13, p. 17, Doc. N.U. A/810 (1948).

[30] Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, 16 décembre 1966, 993 R.T.N.U. 3, [1976] R.T. Can. n° 46 (entrée en vigueur pour le Canada le 19 août 1976), art. 10(1°).

[31] Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse, La discrimination systémique à l’égard des travailleuses et travailleurs migrants, M^e Marie Carpentier, (Cat. 2.120-7.29), p. 47-48.

[32] Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés, DORS/2002-27 (Gaz. Can. II), art. 200.

[33] À l’exception des travailleurs qui bénéficient du Programme des travailleurs agricoles saisonniers. Gouvernement du Canada, « Travailleurs étrangers temporaires : vos droits sont protégés », [En ligne].

https://www.canada.ca/fr/immigration-refugies-citoyennete/organisation/publications-guides/travailleurs-etrangers-temporaires-vos-droits-sont-proteges.html (date d’accès : 2 décembre 2019).

[34] Stéphanie Bernstein, « Au carrefour des ordres publics : l’application des lois du travail aux travailleurs et travailleuses ne détenant pas de permis de travail valide en vertu de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés », dans S.F.C.B.Q., Développements récents en droit du travail, Cowansville, Éditions Yvon Blais, 2010, p. 239.

[35] Claude Fabien, « La rupture du contrat par volonté unilatérale en droit québécois », (2006) 36 R.G.D. 85, 91.

[36] Wilson v. Medical Services Commission of British Columbia, [1988] 53 D.L.R. (4^e) 171, BJC n° 1566 (BCCA), p. 58 (requête pour permission d’appeler rejetée : [1988] SCCA 352).

[37] Slaight Communications Inc. c. Davidson, [1989] 1 R.C.S. 1038.

[38] Art. 1 Charte.

[39] Id., art. 46.

[40] Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse, préc., note 31, p. 13.