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ALLOCUTION

Présentation de la Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse à l'occasion des consultations particulières sur le Projet de loi 21, Loi sur la laïcité de l'État

Allocution prononcée le 7 mai 2019 par Philippe-André Tessier, président de la Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse, devant la Commission des institutions de l'Assemblée nationale à Québec. (Le texte prononcé fait foi).

Monsieur le Président de la Commission des institutions,
Monsieur le Ministre de l’Immigration, de la Diversité et de l’Inclusion,
Mesdames et Messieurs les députés,

Je suis Philippe-André Tessier,président de la Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse. Je suis accompagné par M. Jean-Sébastien Imbeault et Me Evelyne Pedneault qui sont respectivement chercheur et conseillère juridique au Service de la recherche de la Commission.

Permettez-moi d’abord de vous remercier de l’invitation faite à la Commission de participer aux présentes consultations particulières.

C’est dans le cadre du mandat que lui confère la Charte que la Commission a procédé à l’étude du Projet de loi n° 21, Loi sur la laïcité de l’État. Le mémoire de la Commission soulève de sérieuses préoccupations quant à l’impact de certaines dispositions de ce projet de loi sur les droits et libertés protégés par la Charte.

C’est la quatrième fois depuis 2010 que la Commission est appelée à commenter une proposition législative qui, à des degrés divers, vise à encadrer l’exercice de la liberté de religion dans les institutions publiques. La Commission tient à réaffirmer qu’elle est en faveur de l’affirmation dans une loi de la laïcité de l’État et des quatre principes qui la fondent, tel que le proposent les articles 1 à 3 du projet de loi. Les commentaires et recommandations de la Commission portent toutefois sur le décalage qu’introduirait le projet de loi entre, d’une part, l’affirmation de la laïcité de l’État et, d’autre part, la mise en œuvre de celle-ci présentée aux articles 4 et suivants du projet de loi, notamment quant au port de signes religieux.

La laïcité de l’État québécois est reconnue et effective juridiquement. En droit québécois, cette notion a été interprétée en fonction des finalités qu’elle poursuit : la protection de droits et libertés de la personne. La laïcité de l’État met en œuvre deux moyens ¾ la séparation de l’Église et de l’État et la neutralité religieuse de l’État ¾ en vue d’assurer l’exercice concret de deux droits de la personne, à savoir la liberté de conscience et de religion puis le droit à l’égalité. En ce sens, la Charte contribue à la laïcité de l’État.

Les exigences qui, en vertu du projet de loi, découleraient de la laïcité risquent pourtant de porter atteinte à la Charte. Le fait que le projet de loi propose à la fois de modifier la Charte tout en y dérogeant en vue d’affirmer la laïcité illustre bien que les moyens choisis entrent en contradiction avec les finalités mêmes de ce concept.

Ainsi, la Commission recommande que le préambule du projet de loi soit modifié afin d’affirmer explicitement la primauté de la Charte et l’importance des droits et libertés qui y sont inscrits pour l’ensemble de la société québécoise.

Par ailleurs, la Commission émet de sérieuses réserves sur les articles 17 et 18 du projet de loi qui prévoient modifier la Charte. Il convient de faire certains rappels à cet égard.

Premier rappel, le respect des minorités, de pair avec la démocratie et la primauté du droit, est l'un des principes fondamentaux autour desquels s’articule la Charte québécoise.

Deuxième rappel, la Charte constitue un ensemble cohérent de droits et libertés qui ont la même importance et qui doivent être traités sur un pied d’égalité.

Enfin, une modification à la Partie I de la Charte doit se faire avec prudence, dans le respect de l’objet et de la portée de cette loi fondamentale. Les modifications adoptées jusqu’à présent par l’Assemblée nationale reflètent d’ailleurs cet impératif de prudence. Parmi les 18 modifications législatives qui ont touché la Partie I depuis 1975, seules deux n’ont pas été adoptées à l’unanimité. De plus, aucune n’a eu pour effet de restreindre la protection aux droits et libertés inscrits à la Charte.

À la lumière de ces quelques rappels, les modifications que le projet de loi propose au préambule et à l’article 9.1 de la Charte sont de nature à soulever des craintes. En vertu des règles d’interprétation en vigueur, l’introduction d’une référence à la laïcité de l’État à la Charte devrait nécessairement être traduite conformément à l’objet de la Charte. Cette notion devrait donc continuer d’être interprétée dans le respect des droits et libertés de la personne.

La Commission s’interroge toutefois sur l’effet concret que pourrait avoir une telle modification à la Charte et l’interprétation qu’on pourrait lui donner dans la mesure où elle s’accompagne d’une clause de dérogation aux articles 1 à 38 de celle-ci. Le projet de loi prévoit ainsi déroger à l’avance aux effets de deux dispositions qu’il cherche pourtant à introduire.

Pour ces raisons, la Commission émet de sérieuses réserves quant à l’introduction du concept de laïcité de l’État au préambule et à l’article 9.1 de la Charte. Elle recommande de ne pas procéder à cet ajout si on entend définir et mettre en œuvre cette notion différemment de l’interprétation qui en a été donnée en vertu de la Charte, comme en témoigne notamment le recours à une clause dérogatoire. [Recommandations 2 et 3]

En ce qui a trait à cette clause dérogatoire, la Commission rappelle qu’elle ne devrait être utilisée que lorsqu’une situation d’une certaine gravité l’exige. Elle devrait en outre être limitée à la stricte mesure exigée par cette situation. Aux fins de son application, le projet de loi envisage plutôt la suspension de droits protégés à la Charte sans qu’on ait démontré que la situation exige un geste d’une telle gravité. Au contraire, les données tendent à démontrer qu’il n’y pas de véritables enjeux eu égard à la laïcité de l’État ou même le port de signes religieux par des employés de l’État.

La large portée de la clause dérogatoire inscrite dans le projet de loi retient également l’attention. On propose de soustraire toutes les dispositions du projet de loi et de la Loi favorisant le respect de la neutralité religieuse de l’État aux articles 1 à 38 de la Charte. Il convient pourtant de questionner le lien qu’il y a entre les objectifs du projet de loi et plusieurs des articles de la Charte visés par la clause dérogatoire.

Plus largement, la Commission prend acte de la méfiance qui se dégage de certains commentaires à l’égard du rôle des tribunaux dans la protection des droits et libertés protégés par la Charte. Soulignons néanmoins que l’État de droit « suppose l’existence d’une instance judiciaire capable de faire respecter les normes constitutionnelles, et ce, même à l’encontre de la volonté exprimée par l’État ».

Il ne s’agit pas de nier le malaise qui peut être ressenti par une certaine partie de la population à ce sujet, au contraire. Il est d’ailleurs permis de douter que le fait de déroger à la Charte vienne clore le débat. Un tel constat appelle plutôt la mise en œuvre de mesures qui permettraient d’y répondre adéquatement. Pensons notamment aux initiatives nécessaires en matière de sensibilisation, d’information et d’éducation aux droits et libertés de la personne, et d’accès à la justice.

Sur un autre plan, un renvoi du gouvernement à la Cour d’appel du Québec quant à la conformité à la Charte québécoise des mesures prévues par le projet de loi permettrait de mettre en lumière le rôle des tribunaux dans la mise en œuvre des droits et libertés, et ce, conformément aux principes démocratiques en vigueur. Cela permettrait aussi de statuer sur les exigences qui découlent de la laïcité de l’État et sur le sens à donner aux modifications proposées à la Charte dans le respect des droits et libertés qu’elle protège.

Ainsi, la Commission recommande la mise en œuvre de mesures permettant de répondre adéquatement aux questionnements d’une partie de la population quant à l’importance de la Charte et au rôle des tribunaux dans une société démocratique. Afin d’assurer la protection du droit à l’égalité et de l’ensemble des droits et libertés de la personne, il convient de mettre en place des initiatives en matière de sensibilisation, d’information et d’éducation aux droits. Il importe également de rappeler l’importance de différentes institutions dans le respect de ceux-ci, entre autres par des mesures d’accès à la justice et par le biais d’un renvoi opportun du gouvernement à la Cour d’appel.

Le mémoire de la Commission s’emploie par ailleurs à analyser les articles 4 et suivants du projet de loi à la lumière de la Charte. Ce faisant, elle conclut que l’interdiction de port de signes religieux contredit trois des principes constitutifs de la laïcité.

D’une part, elle porterait atteinte à la liberté de religion. Retenons que la liberté de religion comprend le droit de manifester ses croyances par la mise en pratique, ce qui inclut le droit de porter un signe religieux.

D’autre part, l’interdiction de port d’un signe religieux risque de compromettre le droit à l’égalité des personnes visées, notamment le droit à l’égalité en emploi. Les conséquences de ces dispositions pourraient être d’autant plus importantes que les articles 13 et 25 du projet de loi n° 21 lèveraient l’obligation d’accommodement raisonnable entre autres quant aux dispositions du projet de loi. Celui-ci avance plutôt l’idée que tous et toutes doivent se soumettre à une règle unique, sans possibilité d’aménagement. Il s’agit pourtant d’une vision dépassée de l’égalité, une égalité formelle, qui constituerait un recul important quant à l’interprétation du droit à l’égalité, incluant eu égard au droit à l’égalité entre les femmes et les hommes.

Enfin, le décalage que le projet de loi impose en regard du modèle effectif de laïcité développé au Québec apparaît clairement lorsqu’on envisage l’impact qu’il aurait sur le milieu scolaire. Un examen des orientations ayant mené à la déconfessionnalisation du système scolaire et des principes ayant guidé ce processus donne à voir que l’interdiction prévue au projet de loi ne cadre pas avec le modèle québécois de laïcité qui s’est développé à l’école.

L’interdiction pour des membres du personnel de l’école de porter des signes religieux contreviendrait en outre à la mission de socialisation de celle-ci, à des aspects de la Loi sur l’instruction publique ainsi qu’à des éléments de son programme.

Insistons par ailleurs sur la distinction entre lefait d’être exposé aux croyances d’autrui et le fait d’être contraint d’adhérer à celles-ci : le seul port d’un signe religieux par un enseignant ne peut a priori être assimilé à une contrainte pour les élèves. Le simple port d’un signe religieux ne permet pas de conclure que l’enseignant exerce une forme de prosélytisme ou encore qu’il agit de façon contraire à son devoir de réserve ou à son obligation d’impartialité. Le respect de ces obligations repose plutôt sur ses comportements, son attitude, ses paroles et ses décisions.

Parmi les recommandations portant sur l’interdiction de port de signes religieux, la Commission propose de ne pas adopter les articles 4 et 6 du projet de loi n° 21.

La Commission recommande en outre de ne pas adopter les articles 13 et 25 du projet de loi n° 21 en vertu desquels aucun accommodement raisonnable ne pourrait être accordé pour les situations préjudiciables créées par l’application des dispositions interdisant le port de signe religieux.

Nous restons à votre disposition pour répondre à vos questions.

Merci de votre attention.

 

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